不止房子，地也开始卖不动了！

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在现代工业化国家，政府财政依赖于大规模的土地销售支持，这才是真正的中国特色。其他国家不卖，但他们已经卖完了。

2008年国际金融危机后，4万亿美元的刺激计划将土地融资推到了一个新的高度。

像任何投资一样，土地融资的真正风险在于投资错误的项目和花错资金。

2018年，中国土地收入达到新高，达到6.5万亿元。这是什么概念？再看另一个数据，我们可以看到同期地方一般公共预算收入约为9.8万亿元，也就是说，2018年地方财政的近三分之二来自土地财政。

另一方面，土地融资也开始消退。在已发布的2019年各省、市、自治区政府预算报告中，超过一半的地方政府主动下调了今年的土地财政收入计划，以降低财政收入对土地出让的依赖。

由于房价问题长期以来一直是舆论博弈的焦点，与之密切相关的土地财政也受到了批评。然而，土地财政是如何产生的，它最终产生了什么样的影响，需要冷静而理性地分析，而不是诉诸于情感的讨伐。

中国特色

土地融资可以大致理解为来自与土地有关的财政收入，包括土地转让费和相关税收。在中国的土地财政中，约有三分之二以上是土地出让金，相关税费约占三分之一，大部分是通过交易环节产生的。一般来说，说它是卖地的收益并不夸张。

在现代工业化国家，政府财政依赖于大规模的土地销售支持，这才是真正的中国特色。其他国家不卖，但他们已经卖完了。例如，英国政府大规模出售皇家财产始于15世纪晚期的都铎王朝，并在17世纪革命后断断续续地达到了最后的高潮。

其他国家的情况类似，在工业化过程中，可开发的公共土地已经售罄。直到20世纪，没有多少工业化国家拥有大量的公共资源，比如加拿大和俄罗斯。尽管仍有大量的公地，但由于自然条件和人口密度，土地需求有限。

中国的情况不同。农村土地以集体所有制为主，城市土地以国家所有制为主，政府几乎掌握了所有的土地资源。这是土地金融出现的基础。

1994年，中央政府实行分税制改革，将大部分税源稳定、税基广阔、易于征收的税种进行了划分，并将支出责任下放。结果，地方政府财政收入低、支出责任重的倒挂模式愈演愈烈。

到2004年，地方财政收入约占全国财政总收入的45%，但财政支出约占全国财政总支出的72%。“三农”问题的加剧、地方各级政府收入增长的忙碌以及民生支出的不足引发了大量的社会问题。

在这种背景下，作为解决分税制后地方财政缺口的一种补救措施，土地财政正式开放，但起初并没有引起太多的关注，因为政府和个人都没有意识到房地产的价值。

当房地产市场第一次出现时，它在很长一段时间里都不温不火。像上海这样的一线城市也应该采取措施，比如发送户口和零首付来鼓励买房。当时，土地收入也非常有限。2000年，上海财政收入为1141亿元，土地收入仅为78亿元，占不到7%。远离对土地的财政依赖。

直到国有企业改革和福利分房的取消，房子才变得有价值。与此同时，城市化进程正在加快，大规模的人口迁移加速了新的房地产市场。温州的房地产投机者，现在已经广为流传，他们只是先富起来然后在城市定居的外来务工者的行为。

基本建设高潮

土地融资的真正激活是在大型基础设施开放之后。

由于实行了分税制，中央政府的收入大幅增加，其中很大一部分进入了基础设施领域，很大一部分用于支持重点城市的基础设施升级。经过一轮基本建设高潮，这些城市的环境和市政服务得到了很大改善，土地也相应升值。

之后，土地资产通过房地产市场实现盈利，资金迅速流回地方政府，然后投资于新一轮基础设施建设。由此，形成了土地资产和政府财政的投资循环模式。这种模式出现后，地方政府纷纷效仿，创新性地开发新城镇、工业园区等品种，土地财政由此兴起。

在我看来，正如一些批评者所指责的那样，土地融资不仅有利于房地产行业。土地收益扩大后，不仅填补了地方财政的缺口，还以政府补贴和税收减免的形式流入企业，减轻了许多企业的税收负担，特别是在工业园区和新工业城市。

此外，土地资产的增值也使许多企业受益，土地和房屋已成为其生产和经营的非常重要的优质抵押品。当然，拥有更多土地资产的地方政府可以通过这种方式运作，因此来自金融体系的资金会不断被吸收到地方经济体系中。

2008年国际金融危机后，4万亿美元的刺激计划将土地融资推到了一个新的高度。这一轮大规模基础设施建设是国家层面的高铁项目，是地方层面的地铁、轻轨等公共交通系统的实质性升级，土地红利更大规模释放。

货币流通远超gdp增长率曾一度引起国内外对中国大规模通货膨胀的担忧，但实际上并没有产生如此强烈的影响，因为大量过剩的货币存在于土地资产中。

当然，这也引起了各界的关注。土地融资比例这么高，将来会不会有大问题？

发现错误的风险

笔者发现，近三年来，南京、合肥和杭州在土地金融依存度排行榜上排名前三，均超过100%，均处于准一线到强二线的水平，处于高速发展阶段。随着这些地方行政区划的大幅调整，城郊县域城市化发展迅速，出现一轮基础设施投资高潮也就不足为奇了。

不难得出结论，土地的财政依赖与城市的增长率高度相关。在已经进入稳定期的一线城市，土地融资正在淡出。进入衰退阶段的城市根本没有多少土地融资。

处于快速发展阶段的中心城市土地金融规模大、依赖性高，是基础设施投资集中的因素造成的。然而，没有人认为南京和杭州的经济运行风险比沈阳和马鞍山的大？我们不能简单地将土地财政规模等同于经济风险。

从这个角度来看，目前社会对土地财政的担忧被过分怀疑，至少是发现了错误的风险项目。土地财政来源于政府主导的基础设施投资。像任何投资一样，风险在于错误的项目和花错的资金。在土地资产增值有限的地区投资基础设施项目是错误的，无论规模大小。

每天两班的高铁线路和很少的乘客，空空四处游荡的新城市和无人涉足的工业园区，与这些无效项目相关的土地融资是危险的，这在经济欠发达地区的城市中更为常见。许多三线以下城市都跟随基础设施建设的趋势，大量项目仓促上马，导致土地变现失败。最后，债务留在银行，由全体人民支付账单。

在这些地方，土地财政只是问题的表面，真正的核心是计划经济思想中的平均主义，它通过行政手段将资源从经济发达地区强行转移到落后地区。结果，落后的没有发展起来，而发达的被拖垮了。

涨跌互现

中国的城市不仅数量庞大，而且经济发展水平也相差甚远。据统计，15个城市的人均国内生产总值已达到2万美元，接近发达国家水平。当然，经济发展落后的城市不在少数。

▲中国15个城市人均国内生产总值超过2万美元

就城市生命周期而言，一些城市已经进入成熟和稳定阶段，而另一些城市仍在高速发展。不可否认，有些城市已经日落了。

在这种情况下，用统一的管理模式和政策设计来规范城市的发展是不可能的。必须提高地方政府的财政自主权，明确投资主体。尤其是下面三篇文章:

首先，财权和财权应该相匹配，否则，在地方财政不足的情况下，堵塞土地财政的财政补充渠道只会使情况恶化；

其次，权力和责任是平等的，给予空地方政府财政自主权，同时也使它们承担相应的责任。无论是地方债务还是基础设施投资，哪一级政府做出投资决策都必须承担相应的后果；

第三，中央政府对落后地区的转移支付应主要用于保障民生，用作基础设施投资时应谨慎。

至于卖地本身，没必要太紧张。很多人认为欧美发达国家没有土地财政来大规模出售公共土地，所以他们认为中国有这种模式是不正常的。他们不知道的是，历史上人们也卖过土地，但今天没有土地卖了。

中国的工业化和城市化起步较晚，政府仍保留大量土地资产来消化基础设施投资。在某种程度上，这不是一个机会。土地出让收入在较短时间内收回投资，与基础设施投资带来的经济增长增加政府财政收入并不矛盾。

当然，土地终究有一天会被卖掉，真正良性的经济发展不可能完全指望卖掉土地和房子，更不用说由此而生的高房价，这已经成为人们头脑中的一座大山。

从这个意义上说，土地财政的兴衰不一定是坏事。也许只有当土地卖不出去的时候，我们才能真正意识到我们可以没有投机的生活！